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行政裁决的可诉性驳论
来源:未知 2014-03-01 13:25 【 三人行司法考试培训网

 【学科分类】行政法学 
【出处】《上大法律评论》2014年第1期 
【摘要】行政裁决具有经济、高效、专业等特点,是现代社会必不可少的一种独特的纠纷解决机制。行政裁决可诉不仅使行政机关不愿裁决、不敢裁决,将根本妨碍行政裁决制度的有效实施,而且与行政裁决的司法行为性质不符,也无助于纠纷的实质解决,有悖于行政裁决制度设立的目的和初衷。为维持行政裁决制度并使其发挥预期作用,最高人民法院应及时修改有关司法解释,明确行政裁决的不可诉性。 
【关键词】行政裁决;可性诉;司法行为 
【写作年份】2014年 


【正文】 

一、问题的提出:行政裁决诉讼问题的由来 

众所周知,我国自20世纪80年代以来出台的大量法律、法规、规章甚至行政规范性文件中陆续规定了行政裁决,授予了行政机关或行政性组织以广泛的裁决平等主体之间民事纠纷的权力。[1]作为一种新型的社会纠纷的处理机制,行政裁决不仅有助于减轻法院的负担,而且还具有经济、高效和专业等司法诉讼所不具有的优点,因此一直备受理论界的称许。[2]然而,从行政裁决产生之日起,关于其性质究竟为何的问题,在理论上、实践上一直都存在重大争议。[3]此种性质之争也直接影响到了行政裁决的诉讼救济问题,即行政裁决作出后,当事人不服应循何种诉讼途径请求救济。 

综观现行立法不难发现,虽然其往往都规定, 当事人对裁决不服可以向人民法院提起诉讼,但应提起何种诉讼,是提起民事诉讼还是行政诉讼,却并不明确。例如,《环境保护法》第41条规定(环境污染损害)赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。“由于我国现行《行政诉讼法》自1990年10月1日起才开始正式实施,而大量有关行政裁决的立法制定于20世纪80年代,因此,早期司法实践将上述这类规定中的诉讼一概理解为民事诉讼。[4]例如,1986年11月7日《最高人民法院关于双方不服政府对山林纠纷的处理决定,向人民法院起诉,应将谁列为被告的批复》和1987年7月31日《最高人民法院关于人民法院审理案件如何适用〈土地管理法〉第13条、〈森林法〉第14条规定的批复》。 

然而,在1990年《行政诉讼法》正式施行后,理论上开始倾向于将行政裁决视为具体行政行为。于是,1991年出台的《最高人民法院关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(简称《若干意见》)明确规定,对于权属争议、补偿争议和赔偿争议等三类行政裁决,当事人不服提起诉讼的,法院应当作为行政案件受理。考虑到此三类行政裁决实际上已经囊括了绝大多数的行政裁决,因此可以说,《若干意见》出台后,行政裁决的诉讼救济途径发生了一个大转向,即从民事诉讼转向于行政诉讼。[5]当然,随着2000年《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(简称《若干解释》)的出台,《若干意见》已然废止。不过,由于《若干解释》对行政诉讼受案范围的规定采取了概括肯定(行政行为原则上均可诉)加列举否定(法律和司法解释明确规定的才不可诉)的立法模式,[6]行政裁决向来被视为具体行政行为,且法律和司法解释均未明确将其排除在受案范围之外,因此,在《若干解释》之下,行政裁决的行政可诉性仍然不成问题。[7] 

将行政裁决定性为具体行政行为当然有助于明确其法律效力,从而改变行政裁决可有可无的尴尬处境,但同时也使作出裁决的行政机关面临着经常性地被诉负担和风险。有调查表明,行政机关对将行政裁决纳入行政诉讼受案范围意见很大,认为于法于理都不通。[8]这或许能解释为何实践中行政机关裁决的热情和积极性一直都不高,对于当事人的裁决请求,或者要求其直接向法院起诉,或者仅止于协调、调解。另有研究指出,20世纪90年代中后期以来,我国一些法律、法规、规章在修改的过程中之所以纷纷取消了行政裁决的规定,或者代之以协调、调解,与行政裁决被纳入行政诉讼的受案范围有着莫大的关系。[9]似此,行政裁决可诉性问题不仅影响到了行政裁决制度的有效实施,而且事关行政裁决制度的存废,理论上有再行研究的必要。 

二、可诉性根本上妨碍了行政裁决制度的有效实施 

行政裁决作为现代社会必不可少的一种独特的纠纷解决机制,要想真正发挥作用并收到预期效果,有一个基本前提,即行政机关要愿意裁决、敢于裁决。如果被授予裁决权的行政机关根本不愿裁决或不敢裁决,那么,行政裁决制度就算有再多的优越性,恐怕也只能停留在理论层面供人瞻仰,在实践中则难有一展身手的机会。 

(一)可诉使行政机关倾向于不裁决 

首先,从一般心理上来看,行政机关不愿意裁决民事纠纷应该是可以想见的。原因有三:其一, 裁决民事纠纷向来被认为是法院的职责而非行政机关的任务;其二,对于民事纠纷的解决来说,行政裁决既非唯一也非最终的机制,一般情况下也不可能是必须的;其三,”多一事不如少一事“是任何有正常理智的人和组织的行为逻辑。因此,如果还有得选择,即相关法律、法规并未将裁决规定为行政机关必须履行的一项职责,行政机关在裁决与否的问题上享有裁量权,那么,虽然被法律、法规授予了这样一项特殊的权力,但在特定的具体场合,行政机关选择不裁决应是一个高概率事件,而选择裁决应是一个低概率事件。 

当然,低概率并不意味着绝无发生的可能,在特殊情况下,行政机关还是有可能愿意去裁决的。但如果行政机关作出裁决后,当事人对裁决不服还可以向法院就裁决提起行政诉讼,行政机关还可能因为其裁决而成为行政诉讼的被告,甚至可能需要承担某种赔偿责任,那么结果就只可能有一个,即不裁决。因为原先行政机关还只是不愿意裁决,现在则不仅仅是不愿意,而且也不敢裁决。 

(二)将裁决规定为行政机关必须履行的职责意义有限 

或许有人会说,为什么不索性将裁决规定为行政机关必须履行的一项法定职责呢?如果裁决不仅是行政机关的一项权力,也是其必须履行的法定职责,那么就算其再不情愿,就算其担心裁决后会被诉,从而可能给自己带来一些麻烦和负担,不也得硬着头皮去裁决吗?首先得承认,法律、法规在授权行政机关裁决时应尽可能明确,如果有必要将裁决规定为行政机关的一项必须履行的职责时,就应作出清楚无误的表述。但话又说回来,行政裁量显然并不仅仅是立法技术落后的一个副产品,更多的时候行政裁量权是立法者有意授予的。在现代社会,行政裁量权也不仅仅是一种不得已的情况下的选择,其还具有实现个案正义等积极价值。[10]就此而言,法律、法规在规定行政裁决时是否应一律将其确定为行政机关必须履行的一项职责本身要打一个大问号! 

其次,授权行政裁决的法律、法规本身如何规定固然重要,但其实更为重要的是,要有相应的机制来保障这种规定的落实。如果一方面相关法律、法规将裁决规定为行政机关必须履行的一项法定职责,但另一方面又缺乏配套的考核、监督的机制来保障其执行,这种立法上的硬性规定对于行政裁决制度的实施来说意义也是相当有限的。遗憾的是,我国当前行政裁决的考核、监督状况正是如此。因此,有学者指出的,”行政裁决普遍没有被纳入行政机关绩效评价标准体系,也是造成行政机关行政裁决的积极性降低的一个因素“。[11] 

最后,就算这种配套的考核、监督机制存在,其效果也是可预期的,行政裁决制度恐怕也很难得到有效的实施和发挥预期的作用。公共选择理论认为,政治生活和经济生活中的人是同一个人,没有理由认为同一个人在两个不同的生活领域会根据两种完全不同的行为动机进行活动,即在经济生活上追求自身利益的最大化,而在政治生活上则是利他主义的,自觉追求公共利益的最大化。在政治生活中,个人以及由个人组成的各种组织也是基于自身利益最大化的逻辑采取行动的。[12]具体到行政裁决,如果行政机关选择裁决和不裁决都可能带来不利的后果,它势必会综合考虑两种不利后果的大小以及发生的概率,然后再作出选择。问题是,此种情况下,行政机关不仅仍然可能选择不裁决,而且作出这种选择的可能性应该说是更大的。因为行政裁决往往很难让民事纠纷的双方当事人都满意,因此,如果行政机关选择做出裁决,而当事人又不能对其置之不理,则恐怕一定会有一方当事人想要通过复议或行政诉讼去推翻它。就此而言,行政机关如果选择裁决,则其被追责的可能性是非常大的。反之,如果行政机关选择不裁决,当事人就有充分理由直接向法院提起民事诉讼,而不会去纠缠行政机关是否不作为违法,上级机关在对行政裁决工作进行例行考核时也难以发现问题,就算发现行政机关存在一贯不作为的问题,因为并未造成直接的现实后果,也不会予以重视。 

综上,对于民事纠纷,尽管立法上授权行政机关裁决,但行政机关一般来说是倾向于不裁决,而立法上将裁决一概规定为行政机关必须履行的一项法定职责不仅不可欲,而且意义也不大。 

三、可诉性与行政裁决的司法性质不符 

所谓行政裁决的性质,即从根本上说,行政裁决到底是一种什么样性质的行为。它是法律上对行政裁决所作的一种根本性的界定,事关行政裁决机构的设置和人员的安排、裁决程序的设计、裁决的效力以及裁决后诉讼救济途径的选择等行政裁决制度架构的方方面面。在正常情况下,法律应该先对行政裁决的性质加以明确,然后再据此设计行政裁决各方面的具体制度。但遗憾的是,我国行政裁决方面的立法从未对行政裁决的性质作出过明确规定,无论是关于所有的行政裁决,还是仅仅就某种具体的行政裁决而言,都是如此。理论上则根据行政裁决的诉讼救济途径进行逆推,即1991年《若干意见》出台之前,由于司法实践将对行政裁决不服提起的诉讼确定为民事诉讼,于是将行政裁决定性为”民事行为“;[13]《若干意见》出台之后,由于司法实践将对行政裁决不服提起的诉讼确定为行政诉讼,于是将行政裁决定性为行政行为。笔者以为,作为一种法解释学的理论,上述逆推法无可厚非,但行政裁决的性质从根本上来说是一个法政策的问题,因此,法解释学上的逆推结果不足为据。 

从法政策学的角度来看,行政裁决应被定性为一种司法行为。所谓司法行为可以从形式和实质两个方面来进行观察。司法行为的形式方面主要是体现在司法机构和人员的独立性,以及司法程序的严格规范性上。司法行为的实质方面则体现为它是第三方通过适用法律来裁断和解决一个具体纠纷的活动。[14]很显然,司法的形式方面是由其实质方面所决定的,也服务于其实质方面。正因为司法在实质上是一种依法居中裁断具体纠纷的活动,因此,为了保障公正,需要司法机构和人员具有独立性,需要有一套严格规范的程序。鉴于此,以下将主要从实质方面考察司法行为的特性,并在此基础上论证行政裁决的司法性。 

作为一种依法裁断具体纠纷的活动,司法行为具有以下三个方面的特性:其一,司法主体超然中立于纠纷当事人之间的实体法律关系之外,并未介入进去而成为实体法律关系的一方当事人;其二,司法裁判的作出实际上是司法主体代表法律在发言,是司法主体对具体案件的当事人宣告法律的意旨,而非自己的意志;其三,正因为司法主体并非实体法律关系的当事人,没有自己独立的利益和意志,因此也不可能是有关的实体法律规范约束的对象;其四,就具体案件而言,从实体上说,司法裁判毋宁是法本身,或者说是法的象征,因此,从法律专业的角度来看,其可能不准确,甚至不正确,没有充分体现法律与该具体案件的一种适当的关联,但很难说是违法的,很难说司法主体是需要对此承担法律责任的。 

反观具体行政行为,[15]从外观上看,行政主体也是在处理一个具体的案件或问题,并且法律也是其最主要的行为准则。但行政行为无论针对的是单一相对人,还是多个相对人,在多个相对人的场合,无论各相对人的利益是一致的还是对立的,实质上行政主体都是在表明或宣告自己的意志。此时,行政主体也并非像司法主体那样置身于当事人间的实体法律关系之外,而是作为当事人之一实质性地介入进去了。最后,正因为行政主体是实体法律关系的当事人之一,行政行为代表的也是行政主体的利益和意志,所以它也是相关实体法律规范约束的对象,其行为因此除了要符合法定程序外,在实体上也有一个合法与否的问题。 

显然,较之具体行政行为,行政裁决更像是一个司法行为。虽然被裁决的纠纷或者与裁决主体作出的某个具体行政行为直接相关,或者与其行政管理任务的实现有着一般的关系,但根本上说,裁决主体仍然是一个超然中立的裁决者,并未实质性地介入到纠纷当事人的实体法律关系中去;裁决的作出是裁决主体代表法律在发言,是裁决主体对具体案件的当事人宣告法律的意旨,而非自己的意志;因此,就被裁决的具体纠纷而言,行政裁决也可以说就是法本身。其可能不准确,甚至不正确,但很难说违法,也不应要求裁决主体对此承担法律责任。[16] 

综上,行政裁决在性质上属于司法行为,将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围,使其接受司法审查,并要求裁决主体对其裁决承担法律责任,既无必要,也不合理。 

四、行政裁决可诉无助于纠纷的实质处理 

行政裁决制度设立的目的是为了减轻法院的负担,快速、高效而专业地处理有关的民事纠纷。因此,行政裁决制度具体内容的设计,首先就应考虑是否有助于此种目的的实现。但将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围,使其具有行政可诉性,无助于有关民事纠纷的实质解决,背离了行政裁决制度设立的初衷和目的。 

(一)行政裁决可诉排除了通过民事诉讼直接处理相关民事纠纷的可能 

将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围,其直接的效果是明确了行政裁决的行政可诉性,但其实同时也间接地肯定了行政裁决作为一种具体行政行为所应有的强制性法律约束力。正是因为行政裁决一经作出就具有与其他具体行政行为相同的法律约束力,因此,当事人要么遵照执行,要么就需要通过行政复议或行政诉讼先将行政裁决加以推翻,然后才可能寻求对其民事纠纷的不同的实质处理。就此而言,将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围就不仅仅是意味着当事人可以对行政裁决提起行政诉讼,而且也意味着当事人如果希望通过司法诉讼的途径来寻求进一步的解决,也只能提起行政诉讼。这实际上是对当事人民事诉权的排除,意味着行政裁决作出后,当事人就不能再以对方当事人为被告向法院提起民事诉讼。 

如果将行政裁决定性为行政行为不成问题,那么,将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围,同时排除当事人的民事诉权,毋宁是必然的。因为若非如此,将会面临两种尴尬的选择:其一,对于行政裁决,不能提起行政诉讼,但行政裁决本身也没有什么强制约束力。此时,行政裁决将沦为一种可有可无的非正式调解活动,无法作为现代社会的一种独特而基本的纠纷解决机制稳定地发挥预期的作用,结果无异于取消了行政裁决制度;[17]其二,行政裁决作为一种具体行政行为,具有强制性的法律约束力,但同样也不能对之提起行政诉讼。此时,行政裁决虽然能成为一种正式的制度,且可以作为一种独特的纠纷解决机制稳定地发挥作用,但作为一种具有强制约束力的行政行为,被排除在行政诉讼的受案范围之外,显然与依法行政和权力制约的宪法原则不符。就此而言,问题的实质似乎并不在于行政裁决本身是否可诉,而在于行政裁决应否被定性为具有强制约束力的具体行政行为。 

行政裁决之不能被定性为行政行为,而应被定性为司法行为,已如前述。此处想进一步强调的是,如果将行政裁决定性为行政行为,同时要求当事人对裁决不服应向法院提起行政诉讼,而不能再提起民事诉讼,虽然能避免上述两种尴尬情形,但也使得法院再无机会直接处理行政裁决案件中的实质纠纷——当事人之间的民事纠纷。正是在这个意义上,将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围,不符合设立行政裁决制度的初衷和目的。 

(二)对行政裁决的司法审查亦不会对相关的民事纠纷作出实质性处理 

按照我国现行制度,行政诉讼是行政管理相对人对某个具体行政行为不服,以作出该行为的行政主体为被告向法院提起的诉讼。从法院的角度来看,行政诉讼的实质是一种司法审查,即对被诉具体行政行为是否合法(包括行政处罚是否合理)进行审查并作出处理,合法的予以肯定,违法的予以否定。[18]可见,无论是从诉讼当事人,还是从诉讼对象以及审判结果来看,行政诉讼都具有行政性,与平等主体间的民事法律纠纷无关。行政裁决当然是因为一个特定的民事纠纷而起的,但即便是将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围,行政裁决诉讼也会毫不例外地具有行政性,法院也不会进而处理行政裁决原本所针对的平等主体间的民事纠纷。 

详言之,如果法院认为行政裁决合法、合理并判决维持,那么,行政裁决将取得最终的法律效力,当事人必须遵照执行,不能再以对方当事人为被告向法院提起民事诉讼,请求法院作出不同的实质处理;如果法院认为行政裁决违法并将其加以撤销,此时就需要区分行政裁决是否必须。如果行政裁决并非必须的,这时当事人可以直接以对方当事人为被告向法院提起民事诉讼,请求法院对其彼此间的民事纠纷直接加以处理。这种情况下,相关的民事纠纷固然能得到法院的实质性处理,但行政裁决就显得可有可无,尤其是,先前已经经过一次的行政裁决就更像是一次误入歧途。似此,行政裁决制度存在的必要性和意义就要打一个大问号!因此,合理的假定应是行政裁决所必须的。但如果行政裁决是必须的,那么当事人在行政诉讼之后,又别无选择,只能再次申请行政机关裁决。如果当事人对行政机关的再次裁决再次表示不服,想通过诉讼途径寻求进一步救济,又只能再次提起行政诉讼。如此便陷入了裁决、行政诉讼、再裁决、再行政诉讼的怪圈,当事人的实质关切,即有关的民事纠纷始终无法获得法院的实质性处理。 

综上,在行政裁决具有行政可诉性的情况下,不仅直接通过民事诉讼的途径处理相关民事纠纷的可能不存在,而且在行政诉讼过程中,法院的审理和裁判都将直接针对行政裁决本身,始终无法对相关的民事纠纷作出实质性处理。 

责编:罗老师

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